Rechtmatigheid toetsen met een menselijke maat, kan dat?

Naar aanleiding van de toeslagenaffaire kijken veel overheidsorganisaties nog eens goed naar hun werkproces. Is het denkbaar dat ook zij, in het streven om toch vooral rechtmatig te handelen, voorbijgaan aan de bedoeling van het werk? Uitvoeringsorganisaties willen daarom hun werkproces afstemmen op de menselijke maat. Maar dit leidt in de praktijk tot allerlei tegenstrijdige organisatiecriteria. Ik benoem hier de dilemma’s en geef aanknopingspunten voor oplossingen.

Inleiding

Het klinkt zo logisch en makkelijk, om als uitvoeringsorganisatie te werken vanuit ‘de bedoeling’. Het werk bestaat uit het toepassen van regelgeving, door te beoordelen of een burger of bedrijf rechten kan ontlenen aan de regeling. Denk bijvoorbeeld aan een toeslag, uitkering, subsidie of vergunning. Die regeling heeft een maatschappelijk doel, namelijk om burgers of bedrijven in bepaalde omstandigheden te faciliteren of stimuleren. De bedoeling van het werk van de uitvoeringsorganisatie is dan ook om de rechten toe te kennen in de bedoelde gevallen. Zodat een ongewenste situatie (bijvoorbeeld armoede) wordt vermeden, of een gewenste situatie (bijvoorbeeld energiezuinigheid) wordt bereikt.

Maar ja, er zijn altijd mensen die zich de rechten van de regeling willen toe-eigenen door net te doen alsof ze aan de criteria voldoen. De instructie die uitvoeringsorganisaties dan ook vaak meekrijgen is om strikt onderscheid te maken tussen rechthebbenden en misbruikers. Zo’n opdracht van de financier heeft veel invloed op de werkomgeving. Al snel lijkt namelijk het doel te zijn om misbruikers te ontmaskeren, en is een wantrouwende benadering van aanvragers heel normaal, of wordt zelfs aangemoedigd.

In deze zwart-wit benadering is er weinig aandacht voor de middengroep: degenen die strikt genomen niet voor de regeling in aanmerking komen, maar die tenminste gedeeltelijk in de doelgroep ervan vallen. Misschien was het wel de intentie van de regeling om ook deze burgers of bedrijven ermee te helpen, of is het vanuit het maatschappelijk belang achter de regeling logisch om iets voor hen te doen. Zo komt de vraag op of het in de praktijk überhaupt mogelijk is om te werken aan de bedoeling (het dienen van het doel van de regeling) en tegelijk te werken volgens de opdracht (het toepassen van een strikte rechtmatigheidstoets).

Analyse

Om de hoofdvraag te beantwoorden, heb ik de volgende stappen doorlopen:

• Eerst heb ik het werk en het leiderschap in beide situaties beschreven. Hoe ziet het werk eruit als dat gericht is op het toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag? En hoe ziet het werk eruit dat individuele aandacht geeft aan een aanvrager?
  
• Vervolgens heb ik de beide werkomgevingen met elkaar vergeleken: waarin verschilt de aansturing van elkaar? Dat levert vijf fundamentele inzichten op.
  
• Ten slotte heb ik in drie denkbare scenario’s beschreven hoe de twee soorten werk met elkaar gecombineerd kunnen worden, rekening houdend met de verschillen in benodigde aansturing. Wat zijn de risico’s en aan welke voorwaarden moet voldaan zijn?

Omdat de totale analyse veel tekst beslaat, en misschien niet voor elke lezer relevant is, begin ik direct met de conclusies. Daaronder volgt de complete analyse.

Conclusies

Op de vraag is of het mogelijk is om te werken aan de bedoeling, het dienen van het doel van de regeling, en tegelijk te werken volgens de opdracht, het toepassen van een strikte rechtmatigheidstoets, is mijn antwoord: ja, mits… Het kan wel, maar het vergt hoe dan ook inzicht en een grote bereidheid van het bestuur van de uitvoeringsorganisatie.

De combinatie van intenties is het makkelijkst als er genoeg middelen en mensen beschikbaar zijn. De uitvoeringsorganisatie kan dan alle aanvragers persoonlijk aandacht geven, en tegelijk de aanvragen zelf op rechtmatigheid toetsen. Een voorwaarde is wel dat de aanvragen voldoende uitdaging bieden. En als het budget en de menskracht deze aanpak niet toelaten, dan zou de organisatie een deel van de aanvragers persoonlijke aandacht kunnen geven.

In dat geval hanteert de uitvoeringsorganisatie twee verschillende werkprocessen: de bulk wordt via digitale communicatie afgehandeld en een deel op basis van persoonlijke interactie met de aanvrager. Ik denk dat in veel gevallen de meest logische opzet is om het persoonlijke contact te organiseren na afronding van de rechtmatigheidstoets, maar dat hangt van de context af. De interactie met de doelgroep krijgt dan het karakter van nazorg.

Hoe dan ook vereisen beide werkprocessen een wezenlijk verschillende aansturing. Een voorwaarde voor succes is dat de directie daarmee overweg kan, wat niet eenvoudig is. Bovendien moet de organisatie alert zijn op het ondergraven van de goede intenties. Met twee werkprocessen voor grotendeels identieke casussen ontstaat namelijk het risico dat medewerkers hun werkdruk op ‘de andere afdeling’ afwentelen.

Op grond van de analyse is begrijpelijk dat veel uitvoeringsorganisaties moeite hebben om de bedoeling van de regeling waar te maken, als zij tegelijk de opdracht krijgen om misbruikers te ontmaskeren. Maar als uitvoeringsorganisaties het belang van de menselijke maat prioriteit geven, dan kunnen zij hun impact wel degelijk vergroten.

Meer weten over ‘goed werk goed organiseren’? Neem gerust contact op!

Analyse

Geïnteresseerd in (onderdelen van) de analyse? Klik hier direct door naar:

1. Scenario’s waarin een organisatie beide werksoorten combineert
2. Inzichten uit de vergelijking tussen de twee werksoorten
3. Beschrijving van het werk en het leiderschap per werksoort

A. Scenario’s waarin een organisatie beide werksoorten combineert

Als ik me voorstel dat een uitvoeringsorganisatie de twee benaderingen, toetsen van de aanvraag én aandacht geven aan de aanvrager, combineert, dan zie ik drie scenario’s:

1. De organisatie toetst de aanvraag op rechtmatigheid en geeft in alle gevallen individuele aandacht aan de aanvrager.
   
2. De organisatie heeft een parallel werkproces waarin een deel van de aanvragers individueel aandacht krijgt, naast het hoofdproces dat alleen de aanvraag toetst.
   
3. De organisatie toetst eerst de aanvraag op rechtmatigheid, en besteedt volgtijdelijk aan een deel van de aanvragers individuele aandacht.

Om een beeld te krijgen van deze drie scenario’s maak ik gebruik van de beschrijvingen van de twee werksoorten (zie onderdeel C.).

1. Alle aanvragers krijgen individuele aandacht

De vraag moet natuurlijk eerst zijn of alle aanvragers wel op persoonlijke aandacht zitten te wachten. Want hoe dan ook zijn de uitvoeringskosten in dit scenario hoog, dus deze aanpak moet wel in een maatschappelijke behoefte voorzien. De werkomgeving lijkt in dit geval grotendeels op de beschrijving van de werksoort die individuele aandacht geeft. Daar worden elementen aan toegevoegd vanuit de beschrijving van het werken aan de rechtmatigheidstoets. Denk bijvoorbeeld aan het beleid en de bevoegdheden die moeten waarborgen dat het eindoordeel een sterk juridisch fundament heeft. Verder kan de organisatie niet zonder management op responstijden en doelmatigheid. De output moet dus wel worden gemeten en van duiding voorzien.

De collega’s zijn idealiter verdeeld in overzichtelijke teams, van maximaal 25 medewerkers, die alle aanvragen van een afgebakende doelgroep afhandelen. Deze werkwijze is duur omdat alle collega’s met alle denkbare situaties om moeten kunnen gaan. Alle aanvragen, hoe eenvoudig ook, worden afgehandeld door collega’s die volledig gekwalificeerd zijn. De aansturing van het werk ligt grotendeels bij het team zelf, binnen de algemene kaders en met toezicht op kwaliteit en doelmatigheid. Op zich is dit een aantrekkelijke werkomgeving, als de medewerkers tenminste aan voldoende complexe zaken kunnen werken. Als te veel zaken eenvoudig zijn, dan haken deze professionals al gauw af.

2. De organisatie heeft een parallel proces

In dit scenario wordt een deel van de aanvragen al vroeg in het proces omgeleid naar een afdeling waar de aanvragers individuele aandacht krijgen. De hoofdstroom van de aanvragen wordt via digitale communicatiekanalen afgehandeld. In dat hoofdproces hebben collega’s geen persoonlijk contact met aanvragers. In het parallelproces werken collega’s ongeveer zoals ik bij het vorige scenario beschreef. Zij toetsen de rechtmatigheid van de aanvraag, maar geven daarbij ook de aanvragers aandacht. Deze route kan ook worden ingezet als een soort escalatie vanuit het hoofdproces: een collega constateert op basis van de beschikbare informatie dat de kwestie te ingewikkeld is, en zet de aanvraag zonder oordeel door naar het parallelproces.

Het voordeel van de werkwijze in dit scenario is dat die de bezwaren wegneemt van het scenario waarin alle aanvragers persoonlijke aandacht krijgen. Het is minder duur en voorkomt verveling bij hoog gekwalificeerde collega’s die eenvoudige zaken moeten afhandelen. Wat dat betreft lijkt dit scenario in alle opzichten beter dan het vorige. Maar er zijn wel twee belangrijke voorwaarden waaraan voldaan moet zijn, anders pakt dit scenario alsnog onfortuinlijk uit. De organisatie moet namelijk wel in staat zijn om twee verschillende soorten leiderschap te hanteren, want de aansturing van het parallelproces is wezenlijk anders dan dat van het hoofdproces. Dat vergt vooral veel van de directie die boven de twee werkprocessen staat.

Een tweede voorwaarde voor deze aanpak is dat de aanvragen voor het parallelproces eenduidig herkenbaar zijn. Bijvoorbeeld een bepaald, objectief vast te stellen type aanvraag of aanvrager. Als aan deze voorwaarde niet voldaan is, dan bestaat er een flink risico dat de druk op het hoofdproces steeds wordt verlaagd door meer aanvragen het parallelproces in te sturen. Zeker als het parallelproces een escalatieroute biedt voor ‘gewone’ collega’s. Het parallelproces loopt dan onvermijdelijk vast waardoor de individuele aandacht er alsnog bij inschiet.

3. De twee werkwijzen volgen elkaar op

In het derde scenario geeft de uitvoeringsorganisatie pas individuele aandacht aan een deel van de aanvragers, nadat die de ‘onpersoonlijke’ rechtmatigheidstoets doorlopen hebben. De organisatie benadert bijvoorbeeld alle aanvragers die zijn afgewezen alsnog persoonlijk, of nodigt hen in ieder geval uit voor een gesprek. De afdeling die persoonlijke aandacht besteedt aan aanvragers krijgt op deze manier het karakter van een klachtenloket. De vraag is of dat erg is, maar ik zou het zelf liever nazorg noemen.

Voor de collega’s op deze afdeling is het werk wellicht wel minder aantrekkelijk, want ze hebben vaak te maken met teleurgestelde en boze mensen. Soms kunnen ze die alsnog blij maken, namelijk als blijkt dat hun aanvraag onterecht is afgewezen, maar relatief vaak blijft hun hulp aan de aanvrager beperkt tot uitleg, bemoediging, advies over alternatieven en doorverwijzing naar andere instanties.

Het leiderschap in de organisatie hanteert net als in het vorige scenario twee stijlen: het hoofdproces wordt anders aangestuurd dan de afdeling nazorg. De overkoepelende leiding moet deze twee leiderschapsstijlen naast elkaar kunnen inzetten. Net als in het vorige scenario is hier het risico dat de collega’s in het hoofdproces hun werkdruk verlagen door aanvragen relatief snel af te wijzen. Ze weten immers dat aanvragers dan alsnog naar de afdeling nazorg kunnen.

Terug naar de hoofdindeling van de analyse.

B. Inzichten uit de vergelijking tussen de twee werksoorten

Ik vergeleek het werk dat gericht is op het toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag met het werk dat aandacht besteedt aan de individuele aanvrager. Naar aanleiding van deze vergelijking zie ik vijf verschillen:

1. De intentie van het werk

Het toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag is gericht op het waarborgen van het vertrouwen van de samenleving in een eerlijke verdeling van publieke middelen. Wat dat betreft gaat het om iedereen behalve de aanvrager zelf. Dat is een wezenlijk verschil met werk dat gericht is op de individuele aanvrager, waarbij juist de aanvrager als mens centraal staat. Het leiderschap dat moet aangeven wat belangrijke waarden zijn, is in beide contexten dan ook heel verschillend.

2. De normering van het werk

Als een groep collega’s de rechtmatigheid van aanvragen moet toetsen, dan vergt dat strakke beleidsregels en gedetailleerde instructies voor de controle op aangeleverde informatie. Daarin verschilt het werk dat gericht is op de individuele aanvrager. Dat kan juist niet dichtgetimmerd zijn, maar moet ruimte bieden aan enige oordeelsvorming door de collega’s zelf. In dat geval zijn natuurlijk ook normen nodig om willekeur te voorkomen, maar die normen ontstaan vooral door reflectie op de praktijk. Achteraf in plaats van vooraf. Bovendien betreffen de normen in dit geval primair de interactie met mensen en pas secundair de controle op informatie. Het leiderschap dat het werk normeert heeft dan ook verschillende gezichtspunten voor beide werksoorten.

3. De inzet van medewerkers

Rechtmatigheidstoetsen worden in het algemeen georganiseerd als proces, om de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden. Door het aanhouden van werkvoorraden kunnen pieken en dalen worden vereffend, en door de indeling in processtappen kan elke handeling op het laagst mogelijke kwalificatieniveau worden uitgevoerd. Als de organisatie zich op interactie met mensen richt in plaats van op informatieverwerking, dan zijn werkvoorraden niet mogelijk. Er moet immers altijd iemand beschikbaar zijn om de aanvrager te woord te staan. Bovendien moeten medewerkers zowel lager als hoger gekwalificeerd werk kunnen uitvoeren, als aanspreekpunt voor de aanvrager. Ten slotte hebben medewerkers die zich richten op de aanvragers meer overlegtijd nodig dan collega’s die zich alleen op de aanvraag richten (vanwege de normering, zie vorige item). De uitvoeringskosten en het leiderschap dat de inzet regelt, verschillen dus sterk van elkaar.

4. Het rendement

De opbrengst van rechtmatigheidscontrole laat zich meten in doorlooptijden, gevonden fouten en de mate van compliance. Aangezien het werk zich richt op de verwerking van data, worden de resultaten vooral kwantitatief gerapporteerd. Bij het werk dat de aanvrager centraal stelt, bestaat het rendement van het werk vooral uit de tevredenheid van de doelgroep. Of aanvragers nu wel of niet hun aanvraag gehonoreerd zagen, ze zouden na hun contact met de uitvoeringsorganisatie het gevoel moeten hebben dat ze gezien, gehoord en begrepen werden. En misschien zijn er ‘eind goed, al goed’ situaties, waarin aanvragers op een andere manier toch geholpen konden worden. Het rendement is dus vooral kwalitatief. Het leiderschap dat reflecteert op de behaalde resultaten is dan ook wezenlijk anders in beide contexten.

5. De aandacht voor medewerkers

In de procesmatige organisatie van rechtmatigheidstoetsen is de medewerker in de eerste plaats een instrument dat geschikt is om een bepaalde processtap uit te voeren. Er is nu eenmaal een bepaalde capaciteit nodig om een bepaalde hoeveelheid aanvragen weg te werken. De werkomgeving waarin de aanvrager centraal staat, moet ook elke collega als mens benaderen. Medewerkers die zich moeten verdiepen in de beweegredenen van de doelgroep verwachten nu eenmaal dat er ook aandacht is voor hun eigen drijfveren en behoeften. Van het leiderschap wordt in deze werkomgeving dan ook veel persoonlijke aandacht gevraagd in vergelijking met de wat meer afstandelijke procesorganisatie.

Terug naar de hoofdindeling van de analyse.

C. Beschrijving van het werk en het leiderschap per werksoort

Hieronder beschrijf ik eerst het werk dat gericht is op het toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag en vervolgens het werk dat aandacht besteedt aan de individuele aanvrager. Voor beide soorten werk typeer ik de context en beschrijf ik de leiderschapstaken die nodig zijn om het werk aan te sturen.

1. Toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag

Het doel van het toetsen van de rechtmatigheid van een aanvraag is om te waarborgen dat de samenleving vertrouwen houdt in een eerlijke verdeling van publieke middelen. Rechtmatigheidstoetsen zijn in het algemeen georganiseerd als een proces: een keten van handelingen gericht op één vooraf bepaald oordeel. Bijvoorbeeld ontvangst en eerste check op de compleetheid van de aanvraag, dan een inhoudelijke toets, een zijspoor voor afwijkende zaken, een controlestap en tot slot de feitelijke toekenning.

Het voordeel van deze procesmatige organisatie is dat deskundigheid gericht kan worden ingezet; dat maakt het werk efficiënt. De aansturing is gericht op de doorloopsnelheid, zeker als er wettelijke reactietermijnen gelden. Vanwege de opdeling in processtappen verwachten medewerkers dat rollen en verantwoordelijkheden duidelijk geformuleerd en toegekend zijn, en dat de beloning navenant wordt gedifferentieerd (hoe moeilijker de processtap, des te hoger de beloning).

Het leiderschap dat nodig is om het werk in deze context aan te sturen, bestaat uit: kaders stellen, bijhouden en reflecteren.

Kaders stellen

Informeren over het beleid van en toezicht door de financier om de opdracht duidelijk te maken. Beleid voor de informatieverwerking om de kwaliteit aan te toetsen. Een werkproces om het werk van diverse disciplines op elkaar af te stemmen. Gedetailleerde werkinstructies om zoveel mogelijk werk uitvoerbaar te maken voor lager gekwalificeerden. Bevoegdheden aan collega’s toekennen opdat die interventies kunnen doen richting doelgroep of partners. Betekenis geven aan het maatschappelijk belang van goede handhaving. Verwachtingen managen tussen collega’s in opvolgende schakels, die immers afhankelijk zijn van elkaars werk.

Bijhouden

Waarborgen dat ingezette medewerkers écht gekwalificeerd zijn voor de processtap. Het coördineren van een soepele overdracht tussen schakels in het proces. Actualiteiten en uitkomsten van extern toezicht delen om de kennis up-to-date te houden. Voldoende werktijd bieden om te kunnen voldoen aan de kwaliteitseisen (rekening houdend met allerlei factoren die de capaciteit beïnvloeden).

Reflecteren

Evalueren van de aanpak door praktijksituaties te bespreken. De collega aanspreken die bevoegdheden niet correct toepast. Overleg faciliteren over doorlooptijden en eventuele werkvoorraden om collega’s invloed te bieden op de werkdruk. Duiden hoe de doorlooptijd in de keten zich ontwikkelt t.o.v. vergelijkbare organisaties of vorige periodes. Duiden van de behaalde resultaten: de dekking van steekproeven, mate van compliance en gevonden fouten.

2. Aandacht geven aan de individuele aanvrager

We kijken nu naar het werk dat een regeling toepast met aandacht voor de individuele situatie. De intentie is hier om de aanvraag af te handelen met respect voor de aanvrager. Niet dat die nu opeens een toekenning krijgt terwijl niet aan de voorwaarden wordt voldaan. De aanvrager wordt in dat geval echter niet als misbruiker weggezet, maar begeleid als iemand met een hulpvraag waar misschien op een andere manier in kan worden voorzien.

Om dit te kunnen tast de medewerker af wat de aanvrager ertoe bracht om de aanvraag op deze wijze in te dienen (met fouten of strijdig met de voorwaarden). Kan de organisatie de rechten wel toekennen als de aanvraag is aangepast of aangevuld? Medewerkers kijken vooral naar gedrag en motieven, niet alleen naar data. De aanvrager krijgt voorlichting over alternatieven en/of wordt in contact gebracht met andere instanties die misschien wel kunnen helpen.

Het werk wordt georganiseerd als het toepassen van een protocol: zodra iemand een beroep doet op de organisatie, is er een medewerker beschikbaar die de handelingen uitvoert die op dat moment nodig zijn. Medewerkers kunnen naar eigen inzicht stappen wel of niet toepassen, mits dat past binnen het interne normenkader. Ze werken bij de organisatie vanuit de behoefte om zichzelf te ontplooien, zich in te zetten voor een betekenisvolle zaak. Daarbij vinden medewerkers het belangrijk om persoonlijke aandacht en rugdekking te krijgen als er iets in het werk tegenzit.

Het leiderschap dat nodig is om dit werk te organiseren, bevat andere taken dan die we zagen bij de aansturing van de rechtmatigheidstoets. Toch zijn die leiderschapstaken ook in te delen in: kaders stellen, bijhouden en reflecteren.

Kaders stellen

Collega’s laten inzien wat het werk betekent voor de doelgroep. Door betekenis te geven aan het werk, het hogere doel dat wordt gediend, ervaren collega’s dat hun werk ertoe doet. Verstrekken van richtlijnen met betrekking tot het mensbeeld en de stijl die collega’s moeten hanteren bij hun interactie met de doelgroep.

Bijhouden

Actuele kennis en informatie aanreiken over effectieve manieren om in bepaalde situaties het gesprek aan te gaan met de doelgroep. Delen van verhalen over individuele aanvragers die op een succesvolle manier zijn geholpen – al dan niet door de gevraagde toekenning. Collega’s voorzien van informatie die nuttig is bij hun voorlichting aan de doelgroep, en eventuele zorgen over de kwaliteit van deze informatie serieus nemen. Overleg faciliteren over de aanpak van bepaalde (latente) hulpvragen van de doelgroep.

Waarborgen dat ingezette medewerkers écht gekwalificeerd zijn voor het werk. Hen het vertrouwen geven dat hun kwalificatie volstaat voor een goede interactie met de doelgroep. Samen de taakverdeling afstemmen met oog voor elkaars belangen. Goede verstandhoudingen bevorderen, loyaliteit erkennen en rugdekking geven aan collega’s die zijn geconfronteerd met een fout of tegenvaller.

Reflecteren

Duiden van ontwikkelingen in het werkveld. Daarbij niet alleen kijken naar de invloed op de doelgroep en de eigen organisatie, maar ook de consequenties voor andere relevante instanties. Duiden van signalen van aanvragers naar aanleiding van het aftasten van hun persoonlijke situatie en behoeften. Op individueel niveau toetsen of de rolopvatting van collega’s overeenkomt met het doel van de interactie. Als team samen reflecteren op de impact van het werk met de intentie om het professioneel gehalte te waarborgen. Deze reflectie leidt tot een gezamenlijk normenkader waardoor collega’s betere beslissingen nemen in hun werk. Het team aanleren dat bij deze reflectie de zienswijze van elke collega serieus wordt genomen.

Terug naar de hoofdindeling van de analyse.