De uitvoeringsorganisatie herstel toeslagen (UHT) is weer in het nieuws. De overheid heeft de afhandeling van fouten bij de terugvordering van toeslagen nog steeds niet onder controle. Het kan nog jaren duren voordat de gedupeerden financieel gecompenseerd zijn. Verbaasd dat het werk stagneert ben ik niet. De uitvoeringsorganisatie heeft het werk namelijk op een nogal onlogische manier georganiseerd. En in plaats van te reflecteren op de stagnaties komt de UHT niet verder dan het bestrijden van symptomen. Wat gaat er fout? En wat kunnen we ervan leren? Want de worsteling van de UHT zal in veel organisaties herkend worden.
Voor een procesorganisatie gekozen
De UHT heeft de afhandeling van de dossiers procesmatig georganiseerd. Dat wil zeggen dat het werk is opgedeeld in overzichtelijke, opeenvolgende stappen. Het product, de output van het proces, is een conform de wet afgehandelde compensatie. De bedoeling van de aanpak is om routines te creëren zodat het werk sneller gaat. De overheid heeft talloze procesmatige werkomgevingen. Denk aan de verstrekking van uitkeringen, vergunningen en paspoorten. Dat is ook logisch, want een procesorganisatie maakt de kosten en de kwaliteit van het werk beheersbaar.
Processen zijn nuttig als routine kan worden opgebouwd. De tijd die nodig is om routine op te bouwen moet de organisatie later kunnen terugverdienen. Daarnaast is een proces een logische keuze als je precies weet waar de uitkomst aan moet voldoen. Bij de overheid betekent dit meestal dat rechtmatigheid het belangrijkste criterium van ‘het product’ is. In geval van de UHT gaat het echter op beide inrichtingsprincipes, routine en beheersing, mis.
Procesorganisatie is hier niet logisch
Het herstel van de toeslagen is in de eerste plaats een eenmalige klus. Althans, dat hoop ik wel! Gezien de complexiteit van het werk was het volstrekt niet reëel om er vanuit te gaan dat er routine kon worden opgebouwd in de relatief korte tijd die beschikbaar was om alle gedupeerden te compenseren. De gedachte was aanvankelijk dat het een jaar zou kosten. Bij een routinematig proces hoort dat alle stappen en afwijkingen volstrekt voorspelbaar verlopen, zodat het proces efficiënt kan worden ingeregeld. Echter, het werk dat nodig is om tot volledige afhandeling van alle casussen te komen, was en is natuurlijk nog lang niet onder controle. De UHT wist niet wat er allemaal bij zou komen kijken, en kon er dus zeker niet vanuit gaan dat het werk procesmatig, op basis van routine, georganiseerd kon worden.
Het tweede argument voor een procesmatige organisatie is dat beheersing van uniforme uitkomsten het zwaarstwegende criterium is. In geval van de toeslagenaffaire, wat zo ongeveer een nationaal trauma is geworden, kon de UHT toch werkelijk niet de beheersing van de rechtmatigheid als belangrijkste doel kiezen? Natuurlijk is rechtmatigheid van belang, maar die had in dit geval toch echt ondergeschikt moeten zijn aan het menselijke aspect. Als mijn paspoort verlengd moet worden, verwacht ik weinig persoonlijke aandacht. Maar voor de UHT had de interactie met de doelgroep zwaarder moeten wegen bij het inrichten van de organisatie.
De gevolgen van een onlogische organisatie-inrichting
De procesmatige organisatie was van begin af aan een onlogische keuze. Bovendien, zoals elke organisatievorm, heeft een procesorganisatie een inherent risico. De opdeling in processtappen leidt ertoe dat geen enkele medewerker het geheel overziet. Het risico daarvan is dat medewerkers weinig eigenaarschap voelen voor goede resultaten. Iedere organisatie die het werk in procesvorm organiseert, moet daarom voortdurend haar best doen om de betrokkenheid op peil te houden. Het lijkt erop dat de UHT bij het inrichten van het leiderschap dit inherente risico niet heeft onderkend. In de krant lees ik dat leidinggevenden geselecteerd zijn op andere dan inhoudelijke kwaliteiten. De sturing is vooral gericht op het vergroten van de doorloopsnelheid, wat in een procesorganisatie weliswaar logisch is, maar in deze context juist averechts werkt.
De gevolgen van dit alles kun je uittekenen. De betrokkenheid, die van nature al lager is in een procesorganisatie, daalt ver onder nul. Omdat medewerkers doorhebben dat deze aanpak niet werkt – de doelgroep wordt alleen maar bozer. En omdat zij bovendien op de huid worden gezeten door managers die in de ogen van de professionals weinig status hebben. De druk is hoog, de managers worden ‘van boven’ aangespoord om het werktempo van hun teamleden te verhogen. Weinig betrokkenheid, veel hiërarchische sturing: dat kan alleen maar leiden tot sociale onveiligheid. En dat is precies waarover binnen de UHT klachten ontstaan.
Organisatie als programma lijkt logischer
Hoe had het anders gekund? De basis voor de organisatie had een andere omschrijving van ‘het product’ moeten zijn. Niet ‘een rechtmatige afhandeling van het dossier’, maar ‘een gedupeerde waarmee we financieel in het reine zijn gekomen’. De persoon voorop, en het juridische aspect als randvoorwaarde. Vervolgens had nagedacht moeten worden over het lerend vermogen van de organisatie. Hoe komen we in het reine met een grote groep mensen, wetend dat de omstandigheden lastig zijn? De organisatie heeft niet alleen met ingewikkelde juridische kwesties te maken, maar ook met heftige emoties en slecht toegankelijke informatiesystemen. Het vergt goede samenwerking om deze uitdagingen te overwinnen en de collega’s moeten leren hoe ze dat het best kunnen aanpakken. Er is te weinig tijd om een relevant professioneel normenkader te ontwikkelen. Hoe organiseren we dit leerproces dan wel, wetend dat er ook steeds personeelswisselingen zijn?
Op grond van de combinatie van factoren lijkt het logischer om het herstel van de toeslagen te organiseren als een programma. Een programmaorganisatie heeft de volgende kenmerken:
- Het werk is gericht op het realiseren van iets dat zich maar één keer voordoet.
- Niet de routine maar juist het lerend vermogen krijgt de hoogste prioriteit.
- Het team is multidisciplinair samengesteld, omdat verschillende kwaliteiten, in een onbekende samenstelling, nodig zijn om tot ‘goed werk’ te komen.
- Het team heeft veel invloed op de werkwijze, reflecteert samen op de resultaten en stelt de aanpak zo nodig bij. Er is beperkte hiërarchische sturing.
- Collega’s hebben een tijdelijke aanstelling, voor de duur van het programma. Het is belangrijk dat zij tijdens het programma professioneel kunnen groeien – die ambitie houdt de aandacht scherp.
Een schets van het alternatief
Concreet toegepast op het herstel van de toeslagen stel ik me voor dat elk multidisciplinair team werkt voor een beperkt aantal gedupeerden. Bijvoorbeeld 250, een aantal waarbij een naam nog persoonlijke betekenis heeft. Het team werkt de zaken voor deze doelgroep van voor tot achter helemaal af, inclusief een eerste ronde van bezwaren. Pas dan begint het team te werken voor een volgende groep gedupeerden. De groepen worden lokaal of regionaal samengesteld. Daardoor is het mogelijk om de betrokkenen te ontmoeten – in het team werken professionals die goed zijn in het leggen van persoonlijk contact. Bovendien maakt de lokale oriëntatie het zinvol dat ook vertegenwoordigers vanuit de gemeente in het team aansluiten. Zo kunnen ook aandachtsgebieden van de lokale overheid, zoals uitkering en schuldhulpverlening, in de oplossing worden geïntegreerd.
Uiteraard moet de regeling voor elke gedupeerde aan de wet voldoen. Een review op de rechtmatigheid moet dichtbij het team georganiseerd zijn, en afgerond zijn voordat het team doorgaat naar de volgende groep. De kennis van het dossier en het persoonlijke contact met de betrokkene zijn dan nog aanwezig. Klaar is dan ook echt klaar, voor beide partijen. Uiteraard moet de betrokkene in beroep kunnen als het echt niet lukt om er samen uit te komen. Die bezwaren zijn dan sowieso inhoudelijk en niet, zoals nu, alleen procedureel van aard. Dat scheelt de afhandeling van een groot aantal bezwaren.
De beste stuurlui staan natuurlijk aan wal, zogenaamd dan. Ik twijfel niet aan de goede intenties van iedereen die bij de UHT hard werkt om het bijna onmogelijke mogelijk te maken. De analyse in dit stuk is vooral bedoeld ter inspiratie van iedereen die complex werk goed probeert te organiseren.
Meer weten over ‘goed werk goed organiseren’? Neem gerust contact op!
No responses yet